深化国资国企改革⑥健全国企科技创新机制，激发创新潜能

【编者按】

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确了“推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提高核心竞争力”的目标，并就全面落实深化国资国企改革部署了相应的重点任务。上海国有资本运营研究院就全会《决定》中关于深化国资国企改革的相关内容进行深入的解读。本文是系列解读第六篇。  

科技创新是增强国有企业核心功能、提升国有企业核心竞争力的关键变量，也是国有企业服务国家战略，助力实现中国式现代化体系的重要途径。数据显示，截至2022年底，单中央企业就拥有专职研发人员104.5万人，占全国1/5，其中，两院院士231人，占全国1/7，有力支撑中国世界重要人才中心建设。

党的二十届三中全会指出要“深化科技体制改革。坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，优化重大科技创新组织机制，统筹强化关键核心技术攻关，推动科技创新力量、要素配置、人才队伍体系化、建制化、协同化。”国有企业在国民经济中发挥着科技创新的重要作用，作为国家创新体系的重要主体，具有较强的创新能力与优势，在推动创新链、产业链深度融合和打造原创技术策源地等方面，发挥着创新引领作用。针对全会要求，如何深化国有企业领域科技体制改革，破除阻碍科技创新的梗阻，激发科技创新活力是未来五年国资国企改革需要面对的重要课题。

一、体制机制不健全掣肘国有企业科技创新

（一）科技创新制度供给有待加大激发创新动能

科技创新制度安排应随发展阶段而调整。科技创新制度与一国发展阶段、资源禀赋、目标政策等因素高度相关，并随着国家不同发展阶段的需要不断调整。国际经验表明，在技术发展的瓶颈期，政府的“有形之手”通常发挥着关键作用。如日本在上世纪60-80年代，为了保护本国半导体工业发展，制定了相应的产业保护政策；1990年代后期，日本与德国在技术瓶颈期，政府纷纷革新研发制度，加大对清洁能源、信息技术等前沿领域支持。此外，政府在原始创新等科技前沿领域的作用也很重要，创新实践证明工程与技术的边际创新贡献越小，对基础科学突破创新的依赖程度越大，基础科学研究领域由于存在显著的市场失灵，政府此时的补位尤为重要。

表1 不同发展阶段的研发模式

资料来源：中金公司研究部、中金研究院著《创新：不灭的火炬》，2022年

举国体制是助力国家科技创新突破的重要手段。从国际经验比较的视角来看，引领全球突破性技术创新、战略性新兴产业和未来产业发展的科技强国，得益于从国家层面提供了更加适合突破性技术创新、战略性新兴产业和未来产业发展的体制和政策环境，举国体制是一种重要模式。举国体制可以通过特殊的机构在短期内调动各类资源，迅速实现某一战略目标。比如，日本上世纪为保护本国半导体产业发展，通商产业省对企业引进消化美国先进技术实施了有效的政策引导和扶持，为开发制造当时最先进的存储芯片所需要的基础技术，通商产业省组织专家联合日本五大计算机企业成立“超大规模集成电路技术研究组织”，日本政府向成员企业提供免息贷款。

（二）国资监管有待优化匹配科技创新功能提升

国有企业科技创新主体地位需进一步强化。党的十八大以来，以“管资本”为主的国有资产监管体系改革，取得明显成效。通过设立两类公司改革，强化了国有企业经营主体地位，有力地激发了国有企业的创新投入与创新活力。但从全国范围内来看，各地两类公司改革进度与程度参差不齐，仍要进一步深化，持续推进主责主业的改革管理，驱动国有企业聚焦主责主业，集聚科研和产业资源，发挥资源集聚效应，提升科技创新效能。

考核机制有待优化以匹配创新导向。一是风险规避制约科技创新高风险性。科技创新活动的高风险活动与国有企业保值增值的风险规避属性存在一定的内在冲突，过于强调短期经营绩效和国有资产的保值增值很大程度上会倒逼国有企业经营者不敢创新。二是任期考核不匹配科技创新长期性。国有企业负责人通常实行任期制，一项创新活动或者重大技术突破少则数年长则超过十年，短期内只有投入，不仅很难看到财务回报甚至会遭遇失败风险，负责人层面短期走马换帅的任期制度也会导致经营者缺乏企业家精神，不愿创新。三是考核机制有待进一步细化调整。国有企业数量众多，因企制宜、差异化考核是关键，当前“一业一策”“一企一策”分类改革、分类考核仍在探索实践阶段，在科技创新、发展新质生产力日益成为国有企业重要任务的大背景下，进一步深化细化，强化科技创新导向性，激发国有企业家创新精神。

（三）国有企业亟须重塑组织模式提升科创效能

科技创新资源配置效率不高。国有企业沉淀了大量包括科技创新基础设施、科技研发人才、创新资本等创新要素。一些科技领域，存在着科技资源松散和资源重复投入，造成资源浪费和科技创新效率的低下。在新时代背景和监管环境下，国有企业在科技创新的功能发挥方面被赋予主导性和引领性的地位，进一步优化提升资源配置的功能作用。

科技创新组织形式有待优化。长期以来，中国作为一个后发经济体，受发展模式的影响，市场经济主体的研发投入更倾向于面向后端产品的研发，主要以跟随、模仿式的研发为主，对基础研究等前端研发的投入存在严重不足，尽管国有企业在基础研究中的投入占主要地位，但是与科技强国相比，基础研究的投入依然较低。与此同时，高校与科研院所作为基础研究的重要群体，在基础研究方面与产业端存在严重脱节，因此并未形成高效通畅的产学研用链条。松散的科技创新架构严重制约了科技创新的质量与效率。

科技创新内部生态有待构建完善。在当前以推进原始创新为导向的新环境下，国有企业尤其是科技型国有企业需要重塑以科技创新为导向的内部企业制度，将企业打造成为科学家、工程师和企业家汇聚的人才高地；将企业培育成为激发科学家精神和企业家精神，敢闯敢干，活力迸发的沃土。国有企业作为科技创新的微观组织和市场主体，需要承上启下，以推动科技创新为导向，在人才培育、资源配置、激励机制等企业制度方面进行调整优化，营造良好的科技创新生态环境。

（四）科技人才保障机制有待完善支撑创新发展

国企科技创新战略目标需要相匹配的人才保障机制。科技创新本质是人的创造性活动，人才是第一资源，创新驱动实质是人才驱动。在新型举国体制及新一轮国企改革的制度背景下，国有企业日益被赋予科技创新引领作用和主导地位，科技创新的任务目标侧重从0到1的原始创新，需要重塑人才体系及相关配套的薪资体系、薪酬激励机制和文化环境。

国有企业科技人才体系有待丰富和重塑。与过去跟随式、模仿式的技术创新不同，当前国有企业急需在关键核心技术领域、前瞻性科技领域等进行原始创新。从人才层次上，需要吸引和培育一批顶级的科技人才；从人才队伍构成来看，不仅需要企业产品和技术研发人才，更加依赖基础研究人才，更加强调产学研各类人才的融合协同，因此，需要补足各类科技创新人才的短板，构建更为完备的人才支撑体系。

人才体系构建与创新活力释放需要完善相关配套制度。市场经济条件下，人才要素自由流动，必须要依靠具有竞争力的市场化薪酬才能汇聚一大批优秀的科技人才，支撑人才体系构建。长期以来，国有企业薪酬机制缺乏弹性，市场竞争力不足也是导致人才流失的重要原因。

与此同时，国有企业在中长期激励机制建设以及包容宽松的创新环境也是保持科技创新队伍稳定，鼓励和激发科技创新人才创造力和胆识的重要保障。 

二、深化科技创新体制改革激发国有企业创新潜能

（一）健全原始创新制度安排，提升原始创新能力水平

发挥新型举国体制优势。新型举国体制旨在通过特定的国家主导的治理结构及国家契约方式，形成既定的经济组织依托，实现交易成本最小化。央国企作为政府参与国家治理的重要抓手，理所当然地要积极融入国家创新体系。不同于传统举国体制，新型举国体制是在社会主义市场经济条件下，更加强调将举国体制应用于环境和社会改革领域的创新任务目标，更加重视“有为政府”与“有效市场”的结合。

央国企作为服务国家战略，承担国家使命，兼顾政治责任、经济责任和社会责任的市场化主体，既是连接政府与市场的桥梁，也是政府运用市场化手段优化资源配置、达成战略目标的重要抓手。相比较而言，更加强调市场作用、依靠市场功能是新型举国体制的鲜明特征，这也意味着国有企业需要发挥更为突出的作用。

打造国有企业主导型创新体系。新形势下，推动国有企业发挥科技创新主导作用，将有助于大力提升科技创新效能，更好地服务国家安全和发展需要。具体工作体现在两个层面：

第一个层面，推动国有企业深度融入创新体系。从创新体系的分工上，国有企业要更大范围、更高层次、更深程度融入国家创新体系；新建一批全国重点实验室、国家技术创新中心等国家级研发平台，共建区域创新中心；积极承担国家重点研发计划、重大科技项目，牵头或参与国家科技攻关任务。相较于过去的国家创新体系，国有企业将更多地发挥“牵头人”与主导者角色，并将范围从“技术创新”向前端延伸到“科技创新”，有助于克服与高校、科研院所脱节，基础研究不足等问题。

第二个层面，充分发挥企业微观主体的组织功能和资源配置功能。加强企业主导的产学研融合，主动开放市场和应用场景，加快布局建设一批概念验证、中试验证平台，推进首台（套）、首批次、首版次应用；推动国企强化项目、基地、人才、资金一体化配置，促进创新要素向企业集聚，推动国有企业真正成为原创技术创新决策、研发投入、科研组织、成果转化的重要主体。

优化科技创新资源布局。一是聚焦国家战略需求。推动央企国企立足国家紧迫和长远需求的重大战略方向，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，开展科技创新活动。支持和引导有实力的央企国企加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术等方面创新，推动科技创新更多地从跟踪型、模仿型向开创型、引领型转变。

二是优化研发资金投入。多元化研发投入渠道，融入“财政资金为引导、自主投入为主体、社会资本为补充”的多元化资金支持体系，建立国有企业研发准备金制度。优化研发投入结构，提高基础研究比重，引导研发经费投向国家战略需要的领域；依托国有企业在科研院所、重点实验室、重点技术平台方面的资源优势，进一步提升原创技术研发投入占比，鼓励开展高风险、高价值基础研究；推动国有资本向科技创新领域配置。

三是突出中央企业“国家队”作用。践行新型举国体制，集中优势资源和力量，锻造国家科技创新力量，努力成为关键核心技术的“突破者”，科技创新与产业布局的“对接者”，实现科技自立自强的“主力军”。

（二）完善国有资产监管体制，释放科技创新内生动力

引导监管企业明确科技创新方向。一是引导国企科技创新方向，作为国企出资人的履责者，国资监管要聚焦“三个集中”，根据原创技术攻关清单，结合国家与地区科技创新、产业发展需要，确定监管企业的战略发展方向，任务落实到企，强化国有企业责任担当。二是鼓励国企融入国家创新体系。国资监管应坚持政企分开、政资分开，在充分尊重和维护企业法人财产权和经营自主权、充分尊重首创精神的前提下，根据企业主责主业与资源禀赋，推动监管企业积极融入国家科技创新体系。三是推动科技创新资源集聚。加大对重大科技创新领域的资源投入，引导提升国有资本投早、投小、投硬科技的比例，加大国资收益支持创新比例，推动战略性重组和专业化整合，集中优势资源力量攻坚关键核心技术。

强化考核，引导国有企业科技创新。一是提高科技创新考核权重。探索将科技创新纳入国有企业履行战略使命评价制度，对于履行科技创新的国企要加大其在科技创新机制贡献的考核比例。二是加强“一企一策”考核。对科技型企业加强科技创新投入、核心技术攻关、科技成果产出和转化应用等内容。三是完善研发投入加回机制。支持企业新增研发费用可加回视作利润，引导企业增强科技创新意愿。

优化激励保障机制，激发创新活力。推动国有企业更加积极高效地参与原始创新，需要匹配相应的制度安排。国资委作为履行出资人职责的主管单位，需要加大和优化制度供给，健全支持原始创新的出资人政策。

在激励机制设计上，一方面，建议国资委可建立对业绩考核的正向激励制度。对科技创新取得重大进展或重大成果，或者对开展基础性、前瞻性、颠覆性原创技术研究取得重大突破、作出重大贡献的企业，应给予相应的奖励和支持。另一方面，要进一步完善多样化中长期激励机制。探索实施科技型企业股权与岗位分工激励、上市公司股权激励、科技成果转化收益分享等匹配不同企业不同岗位的中长期激励机制。

在保障机制方面，探索完善鼓励创新的容错纠错机制，针对关键核心技术突破和重点战略性领域的创新项目，细化创新容错的情形和条件。要建立以信任为基础的人才使用机制，对已履行勤勉尽责义务且未谋取非法利益的科研工作者，不因科研路线选择、科技成果后续价值变化而承担责任。

（三）强化国有企业牵引作用，增强科技创新整体效能

重视前沿科技与市场需求高效衔接。在新型举国体制下，国有企业在科技创新既要瞄准国家战略需要，又要更加强调市场导向，有机地将原始创新、颠覆性科技创新与市场需求、产业需要相融合。强化应用牵引，以市场导向产品研发，逆向提炼科研选题方向、任务分解和技术攻关，推动形成基于场景化问题和场景化需求，自下而上地牵引和组织创新的新范式，提升科技创新的效能。

发挥国有企业产业组织平台优势。国有企业尤其是作为国家战略科技力量的重要组成部分，在新的国家创新体系中，需要创新组织模式，更多地以组织者的角色牵头组建高能级创新联合体和产业贯通联合体。央国企龙头企业、“链主”企业要发挥科技创新的组织者作用和主导者地位，依托主责主业，围绕产业链部署创新链。针对关键科学问题和产业共性创新需求，要搭建关键共性技术平台，联合国家实验室、高水平研究型大学、国家科研机构等国家战略科技力量打造创新联合体升级版；整合融通产业链上下游中小企业资源，打通从基础研究到产业化的产学研用全链条，发挥“串珠成链”作用，提升基础固链、技术补链、融合强链、优化塑链能力，促进科技创新与产业发展的良性循环。

营造良好的科技创新生态。科技创新生态的营造本质是通过制度设计形成一套良好的良性循环机制，使得“人尽其才、财尽其力、物尽其用”，最大化地发挥科技创新效能。就国有企业而言，营造良好的科技创新生态需要从四个方面着手。

一是打造人才聚集和引育高地。优化科技人才薪酬制度，根据不同层次人才的需要，制定市场化薪酬激励，聚集培养一批由科学家、工程师和企业家组成的科技创新人才团队。

二是加大对科技创新的科研投入。在方向上，要聚焦“四个面向”部署科技创新资源，围绕基础研究、前沿交叉、关键核心“卡脖子”技术等方面深化布局投入，将科研投入配置到关键领域；落实科研准备金制度，建立持续稳定的科研经费投入机制。

三是推动国企与外部主体的创新协同。强化国有企业在科技创新中的引领作用，以主导者和组织者角色统筹国有企业、高校、科研院所以及民营企业等科创资源，打造创新联合体，集成转化高校、科研院所科技成果，有效整合上下游产业链优势资源。

四是营造宽松包容的科技创新环境。国有企业内部要建立更为长期的评价机制，耐心支持科研不断试错探索价值；建立更为宽松包容的容错免责机制，正确对待科技创新中的失败，激励科研工作者敢于试错、勇于创新的探索精神。

（四）建立健全人才保障机制，发挥人才第一资源作用

构建梯队完备的国家战略科技人才支撑体系。人才是国家创新体系的核心要素。国有企业要加快建设国家战略人才力量，着力培养造就战略科学家、一流科技领军人才和创新团队，着力培养造就卓越工程师、大国工匠、高技能人才。努力建设一支由“战略科学家”“一流科技领军人才”“卓越工程师”“大国工匠”“高技能人才”领衔，涵盖科学家、工程师和技能人才的梯次人才支撑体系，全面覆盖产学研用全创新链条，以匹配新型举国体制下，国有企业主导的产学研用深度融合的创新模式。

优化薪酬保障制度，支持国企人才体系建设。加大国有企业尤其科技型国有企业工资总额支持，建立差异化工资总额制度；把工资总额增量优先用于作出贡献的科技人才，对关键核心人才、科研骨干等不同类型人才实行个性化和多样化的薪酬制度；对承担国家重大科技项目的科研团队工资总额实行单列。

完善落实中长期激励机制，激发人才动力。实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，灵活开展股权分红、员工持股、员工期权、知识产权入股等多种形式中长期激励。加快推进科技成果赋权改革，赋予科技人员获得收益按“资本利得”归属，使得个人与公司利益高度一致；推进股权分红、员工持股计划等中长期激励，激发科技人才动力与活力。

培育弘扬优秀企业家精神和科学家精神。一方面，国有企业要依托党建领导，提升科学家和管理者的政治站位，强化使命担当，激发科学家及广大科研工作者的爱国之心、报国之志。深入推进“军令状”“揭榜挂帅”“业主负责制”等项目组织形式，实施“悬赏制”“赛马制”等任务管理方式。营造崇尚涵养科学精神，弘扬科学家精神的良好氛围，尊重科学家价值，着力培养一批国家战略性科技人才。另一方面，国有企业要强化企业作为科技创新核心主体地位和主导地位，激发企业家精神，以企业发展需要，投资开发新知识、新技术，通过“创造性破坏”活动提升企业核心竞争力，驱动企业不断创新发展。

此外，建立包容宽松的制度环境是激发“两家”精神的关键，当前以基础研究、前沿科学技术研究及关键核心技术突破为特征的原始创新活动，更加需要耐心包容的创新环境，支持和鼓励科学家和企业家敢于试错、勇于创新。

（执笔人：上海国有资本运营研究院博士后王洪盾）